Istnieją dwa tryby kontroli uchwał reklamowych:
- kontrola organu nadzoru (wojewody),
- kontrola sądowa (sądy administracyjne).
Kolejność trybów kontroli
Uchwała reklamowa podlega w pierwszej kolejności kontroli sprawowanej przez organ nadzoru – wojewodę. W sytuacji, gdy organ nadzoru w ciągu 30 dni od dnia przekazania mu uchwały nie dokona we własnym zakresie kontroli, zgodność uchwały z prawem oceniana jest przez sąd administracyjny.
Kontrola wojewody
Podstawą prawną kontroli wojewody jest art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.
Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza jednak nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Kontrola sądowoadministracyjna
Podstawę prawną kontroli sądowoadministracyjnej stanowią:
- przepisy Konstytucji RP – art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością organów administracji publicznej, w tym orzekają o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego,
- przepisy ustawy o samorządzie gminnym – art. 101 ust. 1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego,
- przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – art. 3 §2 pkt. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Kontrola sądowa sprawdza:
- czy nie naruszono właściwości organu w procedurze uchwalania uchwały reklamowej,
- czy nie naruszono trybu uchwalania uchwały reklamowej,
- czy gmina nie przekroczyła władczych uprawnień,
- czy istniały podstawy faktyczne i prawne do wprowadzenia ograniczenia prawa własności,
- czy wprowadzone ograniczenia były uzasadnione ze względu na inne ważne wartości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP),
- czy dochowano zasady równości i proporcjonalności,
- czy przyjęte rozwiązania pozostają w zgodzie z ochroną prawa własności.
Kryteria kontroli
Jedynym kryterium jest kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).
Legalność rozumiana jest jako zgodność z obiektywnym porządkiem prawnym (przepisami prawa). W pojęciu tym zawiera się również ocena, czy działania gminy nie nosiły znamion nadużycia przyznanych jej władczych uprawnień (kompetencji).
Etapami kontroli sądowej są kolejno:
- Ocena spełnienia wymogów formalnych skargi.
- Badanie legitymacji skargowej (uprawnienia do wniesienia skargi) podmiotu wnoszącego (ustalenie, czy zapisami uchwały reklamowej naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego).
- Merytoryczna ocena zarzutów zawartych w skardze.
Warunki formalne uruchomienia kontroli sądowej:
- bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (posiadanie odpowiedzi rady gminy o nieuwzględnieniu wezwania lub nieudzielanie przez gminę odpowiedzi na wezwanie),
- wniesienie skargi w terminie (30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi ‒ 60 dni od dnia wystosowania wezwania),
- brak res iudicata – stanu powagi rzeczy osądzonej (ta sama uchwała reklamowa może być zaskarżana przez różne podmioty, mające inny interes prawny, ale niedopuszczalna jest ponowna skarga tego samego podmiotu na tę samą uchwałę).
Bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Możliwe są dwa przypadki bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa:
- gdy w wyniku wezwania do usunięcia naruszenia prawa rada gminy wyda uchwałę odmawiającą uwzględnienia wezwania,
- gdy nastąpi upływ terminu do udzielenia przez radę gminy odpowiedzi na wezwanie (30, maksymalnie 60 dni). Przepisy prawa nie nakładają na gminę obowiązku udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dla skuteczności wniesienia skargi na uchwałę reklamową konieczne jest jedynie wyczerpanie trybu, czyli samo wezwanie gminy do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei negatywne stanowisko rady gminy, tj. uchwała odmawiająca uwzględnienia wezwania, nie stanowi przeszkody we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na uchwałę reklamową. Nie ma również wpływu na ostateczny wynik kontroli sądu administracyjnego. To, że gmina nie uwzględni argumentów przywołanych w wezwaniu, nie wpływa na ocenę przedstawionych w skardze zarzutów.
Wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi wobec określonej uchwały (lub jej części) jednokrotnie.
Termin wniesienia skargi
Długość terminu wniesienia skargi na uchwałę reklamową zależna jest od tego, czy rada gminy udzieliła odpowiedzi na wezwanie, czy nie ustosunkowała się do tego wezwania (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSA 2007 r. nr 3, poz. 60).
W przypadku udzielenia odpowiedzi na wezwanie – termin wynosi 30 dni od dnia doręczenia uchwały będącej odpowiedzią na wezwanie, w sytuacji braku odpowiedzi na wezwanie – 60 dni od dnia wniesienia wezwania.
Powaga rzeczy osądzonej
Na gruncie kontroli sądowoadministracyjnej obowiązuje podmiotowe rozumienie sprawy, które oznacza, że:
- merytoryczne rozstrzygniecie skargi jednego podmiotu nie zamyka drogi do zaskarżenia tej samej uchwały reklamowej innemu podmiotowi,
- ocena sądu wiąże inny skład orzekający tylko w zakresie ustaleń ogólnych zawartych w uchwale.
Kto jest uprawniony do wniesienia skargi (posiada legitymację skargową)?
Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne, zgodnie z zasadą skargowości, uruchamiana jest jedynie wskutek inicjatywy właściwego podmiotu. Ochrona praw podmiotowych jednostki, a także praw innych podmiotów, naruszonych wskutek działań organów gminy, w tym uchwalonych przez gminę uchwał reklamowych, następuje w trybie wskazanym w art. 101 u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 tejże ustawy „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”.
Dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę reklamową konieczne jest nie tylko posiadanie interesu prawnego (np. bycie właścicielem nieruchomości, której dotyczy zakaz sytuowania nośnika reklamowego). Niezbędne jest również wykazanie, że interes ten został naruszony w wyniku podjęcia uchwały. Przy czym nabycie nieruchomości po wejściu w życie uchwały reklamowej nie świadczy o braku legitymacji skargowej (jeżeli z tego uprawnienia nie skorzystał były właściciel).
Skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest actio popularis. Oznacza to, że do jej skutecznego wniesienia nie wystarcza jedynie stan zagrożenia naruszenia prawa czy nawet samo naruszenie prawa. Do uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej w omawianym trybie konieczne jest wykazanie związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Niezależnie zatem od tego, jak szerokie może być grono uprawnionych do wniesienia w omawianym trybie skargi, każdy skarżący musi wykazać się naruszeniem indywidualnego interesu prawnego.
Kto może wnieść skargę na uchwałę reklamową?
Skoro uchwała reklamowa w myśl art. 37a ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych swoim zasięgiem winna obejmować cały obszar gminy (z wyłączeniem terenów zamkniętych, ustalonych przez inne organy niż minister właściwy do spraw transportu) należy uznać, że legitymacja do jej zaskarżenia będzie przysługiwała wszystkim:
- właścicielom,
- użytkownikom wieczystym,
- posiadaczom samoistnym nieruchomości lub obiektów budowlanych, położonych na terenie objętym ustaleniami uchwały reklamowej.
Odrzucenie skargi
Wniesienie skargi na uchwałę przez nieuprawniony podmiot obliguje sąd do odrzucenia skargi z pominięciem merytorycznej oceny jej zasadności. Również gdy skarga zostanie wniesiona bez zachowania wskazanego trybu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, będzie podlegała odrzuceniu. Złożenie skargi z naruszeniem ustawowych terminów do jej wniesienia także będzie skutkowało odmową jej merytorycznego rozpatrzenia. Podobny skutek nastąpi w razie wniesienia skargi w sytuacji powagi rzeczy osądzonej. W wszystkich powyżej wskazanych przypadkach sąd wyda na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odrzuceniu skargi, skutkiem czego nie dojdzie do merytorycznej oceny jej zasadności.
Ocena merytoryczna uchwał reklamowych
Po wstępnej ocenie i stwierdzeniu przez sąd, że skarga na uchwałę reklamową została złożona przez uprawniony podmiot oraz że nie zawiera braków formalnych, skarga zostaje przekazana do rozpoznania na rozprawę. Na rozprawie dochodzi do merytorycznej oceny uchwały reklamowej przez trzyosobowy skład sędziowski. Ocena ta obejmuje następujące okoliczności:
- istnienie upoważnienia ustawowego do wydania uchwały,
- właściwość organu,
- formę aktu,
- zachowanie procedury tworzenia i uchwalania,
- treść uchwały.
Uchwała reklamowa, podobnie jak plan miejscowy, jest aktem, który znacząco wpływa na sposób wykonywania prawa własności. Na przykład ustanowienie w uchwale zapisów będących podstawą ograniczenia dotychczasowego sposobu umieszczania reklam, obejmujące całkowity zakaz umieszczania tego rodzaju urządzeń, stanowi dodatkowe źródło ograniczenia prawa własności. Jeśli w wyniku realizacji ustaleń zawartych w uchwale dojdzie do ingerencji w prawo własności danego podmiotu, to na organach gminy będzie ciążył obowiązek wykazania, że naruszenie tego prawa przez przyjęte rozwiązania jest rzeczywiście niezbędne, a co więcej – dopuszczalne przez konkretny przepis obowiązującego prawa.
Ważne jest zatem, aby wynikające z uchwały ograniczenia prawa własności były zgodne z wartościami konstytucyjnie chronionymi. Dopuszczalność ograniczeń prawa własności musi być oceniana z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), równości oraz ochrony prawa własności.
Jakie są przesłanki nieważności uchwały reklamowej?
Ustawa krajobrazowa nie nowelizuje art. 28 u.p.z.p., który wskazuje, kiedy akty planistyczne gminy są nieważne. Dlatego aby ocenić możliwość zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały reklamowej, trzeba odwołać się do ogólnych zasad z art. 91 u.s.g. Według tego przepisu jedynie istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tejże uchwały.
Możliwe są następujące rodzaje rozstrzygnięć sądu:
- stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części, skutkiem czego następuje uchylenie uchwały z mocą wsteczną (ex tunc),
- stwierdzenie, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa w sytuacji nieistotnego naruszenia prawa. Orzeczenie to nie powoduje wyeliminowania uchwały, stwarza jedynie możliwość dochodzenia odszkodowania przez osobę, która poniosła szkodę na skutek wydania takiego aktu,
- oddalenie skargi – stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
Użyty w art. 147 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrot „w całości lub w części” oznacza, że w sytuacji stwierdzenia w wyniku dokonanej kontroli wad określonej części przyjętych w uchwale rozstrzygnięć należy uznać, iż wyeliminowaniu winna podlegać jedynie część uchwały.
Jakie są skutki kontroli sądowoadministracyjnej?
Sądowa kontrola uchwał reklamowych ma na celu uchylenie (pozbawienie mocy obowiązującej) uchwał wadliwych, czyli sprzecznych z prawem. Skutek bezpośredni kontroli polega zatem albo na negatywnym, albo na pozytywnym oddziaływaniu na byt prawny zaskarżonego aktu. Skutkiem pozytywnym będzie utrzymanie w mocy obowiązującej uchwały reklamowej (oddalenie skargi, ewentualnie stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa), natomiast skutkiem negatywnym będzie utrata mocy obowiązującej zaskarżonego aktu (stwierdzenie nieważności uchwały).